Festival per le citta’ accessibili 2016

INU-Umbria Agenda

23 Settembre 2016, Foligno (PG)

LEGGI, STRUMENTI E PROGETTI, tre tavoli di confronto sull’accessibilità.

Rilettura del quadro legislativo, revisione degli strumenti disponibili e confronto tra progetti

 

L’accessibilità per tutti è una delle strategie incastonate nel Progetto Paese dell’Istituto Nazionale di Urbanistica che trattando della nuova urbanistica, tra adattamenti climatici e sociali, innovazioni tecnologiche e nuove geografie istituzionali, si occupa della città inclusiva.

L’INU ha avviato, insieme ad altri tra i quali il Festival per le città accessibili, il programma biennale, “Città accessibili a tutti” pubblicato nel sito www.inu.it, che si caratterizza per un approccio esteso alle funzioni che determinano la vitalità, inscindibile dall’accessibilità.

Il seminario è incentrato sulla “rilettura” delle leggi finalizzata all’interpretazione delle disposizioni, ma anche sull’integrazione degli strumenti urbanistici generali e operativi con i PEBA, obbligatori per ambiti urbani e territoriali e con le programmazioni europee, nonché sul confronto dei progetti.

Il sisma dell’Italia centrale impone un’attenzione anche alla ricostruzione che deve vedere anche l’accessibilità per tutti tra le priorità delle azioni.

Ai partecipanti si chiede di affrontare quegli approcci che potrebbero aprire nuove prospettive, indicare soluzioni non scontate, adottare strumenti integrati costruendo relazioni disciplinari, nonché individuando strategie e processi progettuali integrati, consentendo la realizzazione di visioni per le città accessibili a tutti e inclusive mantenendo la centralità del progetto fondato sulle esigenze delle persone.

 

Spunti per la discussione e interrogativi

I.Rossi – Direttivo INU

Seppure con inquadramento unitario, il confronto sviluppato in tre tavoli subisce la contraddizione di affrontare un impianto per sua natura organico attuandolo invece separatamente, però consente di approfondire le tre fasi delle politiche che attraverso la sintesi conclusiva del seminario potranno arricchirsi di spunti e proposte.

 

Leggi. La frammentarietà delle norme inerenti l’accessibilità, il loro riferimento troppo spesso solo alle barriere fisiche, seppure inadeguato ai nostri tempi, dimenticando le altre forme di disabilità percettivo-sensoriale, la mancanza di attuazione di molte disposizioni statali da parte delle regioni, la scandalosa inadempienza delle prescrizioni contenute nella dichiarazione ONU e la necessità dei raccordi con direttive internazionali e dell’Ue, per molti, tra i quali i componenti dell’Osservatorio Nazionale sulle Disabilità (OND), richiedono una revisione profonda del quadro normativo generale e l’apertura di nuovi ambiti d’integrazione con le discipline attive nell’impianto urbano.

Come sviluppare queste azioni, cosa fare nell’attesa e quali priorità indicare nei confronti dei livelli amministrativi, delle politiche e delle strategie?

Le fasi della ricostruzione quali impianti normativi possono perseguire per potere inserire l’accessibilità per tutti negli interventi fondamentali per rifondare le città?

Quali i percorsi legislativi per raggiungere quell’integrazione richiamata, ricercata, auspicata da tutti?

 

Strumenti. Tra i molteplici soggetti coinvolti nel dibattito sull’accessibilità, appartenenti agli organismi pubblici, alle differenti amministrazioni, alla società civile, alle professioni tecniche, alle imprese, alle associazioni sociali, si riscontra un rinato interesse per i PEBA ma anche la ricerca di nuove forme degli strumenti in grado di cogliere più tempestivamente l’articolazione delle richieste inerenti il funzionamento urbano per tutti che si traduce in piani per l’accessibilità, programmi per l’ausilio e il sostegno, programmi di rivitalizzazione e inclusione anche appartenenti alla “galassia” comunitaria che occupandosi della rigenerazione urbana possono accogliere tra gli assi principali anche l’accessibilità per tutti.

È necessario dotarsi di nuovi strumenti e quelli disponibili come possono risultare utili e più efficienti?

Quali modalità consentirebbero una maggiore integrazione tra gli interventi pubblici, privati, domestici e in grado di risolvere le negatività derivanti dalla settorialità, dalla specializzazione, dall’emergenza?

Quali sono gli strumenti migliori per attuare la conservazione attiva, la sicurezza urbana diffusa e la conoscenza come grande opera pubblica propedeutica alla gestione dell’emergenza?

 

Progetti. Lo scenario italiano composto dalle azioni che si propongono di migliorare l’accessibilità è in continuo cambiamento per la varietà di ambiti, soggetti, temi, modalità, obiettivi, tecnologie. Si tratta di una ricchezza che seppure a macchia di leopardo riguarda tutto il Paese. Certo c’è ancora molto da fare per colmare il divario di qualità socioculturale che abbiano nel confronto con gli altri sistemi specialmente nordeuropei in cui i diritti alla fruizione inclusiva raramente vengono disattesi verso le persone con le diverse forme di disabilità, mentre gli approcci dell’Universal design, del Design for all e dell’Human centered design evolvono continuamente attraverso esperienze innovative su tutti i settori. Una fotografia esaustiva delle buone pratiche, osservate da molti quali per esempio l’OND, gli istituti di ricerca, ecc. è impossibile mentre la registrazione degli insuccessi, che invece potrebbe essere ancora più utile per non ripetere gli errori, è difficilmente attuabile.

Come esaminare gli interventi per condividere successi e insuccessi?

Quali indicatori adottare per monitorare i risultati ottenuti in materia di accessibilità per tutti?

Quali le maggiori opportunità che si connettono ai progetti ma anche quali sono le loro maggiori criticità?

 

Il sistema delle leggi

A.Bruni – Presidente INU Umbria

 

Il mio intervento ha lo scopo di introdurre la riflessione, che verrà approfondita nell’apposito tavolo di lavoro, verso una rilettura delle leggi vigenti per una loro interpretazione aggiornata delle relative disposizioni, volta alla integrazione e arricchimento degli strumenti disponibili e formazione di progetti coerenti. Lo ha già richiamato Iginio Rossi nell’introduzione il carattere strumentale della separazione dei tre argomenti (Leggi-Strumenti-Progetti) che evidentemente nel loro sistematico carattere di integrazione sono tutti espressione di un unico obiettivo: la città accessibile a tutti.

Non è questa la circostanza per una illustrazione di ogni dispositivo legislativo che assumiamo come dato noto. L’idea è quella di individuare una forma di “revisione” e integrazione delle varie disposizioni che possa rendere agevole la conseguente revisione e aggiornamento degli strumenti, già disponibili, in un quadro organico, meno settoriale, più integrato, interscalare, capace di inquadrare il tema della città accessibile e del territorio accessibile in una visione inclusiva per tutti dove il superamento delle barriere attenga all’idea di insediamenti e territori aperti sicuri, belli, ordinati, efficienti, inclusivi.

Il sistema legislativo che abbiamo a disposizione è già ricco di spunti e contenuti, la nostra riflessione non parte certamente dal nulla e quanto legiferato fino ad ora presenta forti criticità per ciò che attiene le ripetute inadempienze e le mancate applicazioni: vorremmo non ripercorrere schemi già visti che vedono l’idea della risoluzione di un problema passando attraverso la proliferazione di nuove leggi, che alludano alla dotazione di nuovi strumenti per generare nuovi progetti attraverso iter complessi, con tempi lunghi per dover commentare a valle del processo l’inefficacia della legge, dello strumento e del progetto. La riflessione che ci accingiamo ad approfondire dovrà necessariamente partire dalla consapevolezza dell’armatura legislativa esistente, ma anche delle inadempienze diffuse rispetto alle prescrizioni vigenti.

I principi, le regole, le definizioni che i diversi dispositivi normativi/legislativi hanno nel tempo codificato appaiono frammentati, non organici, soprattutto non hanno e non consentono un raccordo tra diversi strumenti di pianificazione alle diverse scale che settorialmente affrontano le diverse sfaccettature dell’accessibilità senza mai trovare un momento di sintesi.

Dalla Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, alla sua ratifica con L. 18/2009 apprendiamo un notevole passo in avanti rispetto ai principi, alle definizioni, agli obiettivi che certamente possiamo assumere come un riferimento seppur in evoluzione. Dobbiamo al contempo evidenziare una continua inadempienza di detti principi e prescrizioni. Inadempienze, senza voler generalizzare e banalizzare, che osserviamo dalle disposizioni del 1986 in Italia, da quando con L. 41/86 (art.32)[1] si istituivano i PEBA – Piani per l’Eliminazione delle Barriere Architettoniche: l’articolo di legge prevedeva che entro un anno Comuni e Province avrebbero dovuto adottare i PEBA pena “commissariamento” da parte delle Regioni. Il concetto viene ribadito dalla successiva L.104/2002 all’art. 24 comma 9[2], evidentemente senza grandi risultati. La così detta pietra miliare legislativa inerente il superamento delle barriere architettoniche, a cui dobbiamo molto, non solo sotto il profilo tecnico ma anche civico, la L. 13/89 con le successive integrazioni costituisce certamente un  riferimento tecnico normativo importante ma esso stesso non più idoneo ad affrontare i temi della frammentazione, della settorialità e non esaustività  del concetto di accessibilità. Concetto che possiamo assumere come definito all’art. 9 co. 1 della convenzione ONU già nota, definizione che recita: “Al fine di consentire alle persone con disabilità di vivere in maniera indipendente e di partecipare pienamente a tutti gli aspetti della vita, gli Stati Parti adottano misure adeguate a garantire alle persone con disabilità, su base di uguaglianza con gli altri, l’accesso all’ambiente fisico, ai trasporti,  all’informazione e alla comunicazione, compresi i sistemi e le tecnologie di informazione e comunicazione, e ad altre attrezzature e servizi aperti o forniti al pubblico, sia nelle aree urbane che in quelle rurali. (…)”. Anche la L 04/2004 trattando “Disposizioni per favorire l’accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici” definisce il concetto di “accessibilità” come: “(…) la capacità dei sistemi informatici, nelle forme e nei limiti consentiti dalle conoscenze tecnologiche, di erogare servizi e fornire informazioni fruibili, senza discriminazioni, anche da parte di coloro che a causa di disabilità necessitano di tecnologie assistive o configurazioni particolari;(…)

Un sistema di leggi che dovrà in modo integrato affrontare il tema del territorio accessibile e della città accessibile che non può rimandare la necessaria prefigurazione, in modo sistematico, di tutto ciò che rende accessibile un  territorio e una città: il sistema degli spazi pubblici; il sistema dei servizi e delle attrezzature pubbliche e di interesse strategico, per la salute, la prevenzione, la sicurezza;  il sistema degli spazi aperti, verde urbano, parchi, giardini, spiagge, spazio rurale; il sistema commerciale negli insediamenti piccoli e grandi; il sistema della mobilità e del trasporto; il sistema culturale, musei, biblioteche, teatri, cinema; il sistema della conoscenza e dell’apprendimento; il sistema della comunicazione e informazione.

Un sistema legislativo chiamato ad integrare ciò che in modo settoriale e frammentato, spesso disatteso, costituisce la qualità e gli standard di prestazione per i territori marginali e inaccessibili, per le città poco accoglienti e attrattive, è un sistema di leggi e norme, generali e particolari, in grado di favorire il raccordo tra raccomandazioni comunitarie e leggi statali, tra livelli centrali e locali, ma soprattutto un sistema che possa valorizzare quello che c’è, prevedendo al contempo strumenti interscalari capaci di integrare le diverse dimensioni della pianificazione (strategie e regole) in un flusso dinamico che vede il ciclo della pianificazione-programmazione-progettazione senza sovrapposizioni, incongruenze e scarse possibilità di attuazione.

Si tratta di prefigurare e arricchire, perfezionare un quadro normativo che possa favorire la formazione di strumenti di pianificazione, programmazione, progettazione in grado di portare a sintesi i vari e diversi aspetti dell’accessibilità, da quella fisica a quella sensoriale senza apportare settorializzazioni per la pluralità di soggetti destinatari seguendo sostanzialmente il principio ormai condiviso dell’universal design[3].

Il sistema legislativo dovrebbe “semplificare” il che non significa trascurare la complessità della materia, ma cercare i percorsi più idonei affinchè gli strumenti che ne possano derivare non producano sovrapposizioni e/o ridondanze, nonché duplicazione di procedimenti amministrativi e tecnici. Un esempio che si potrebbe portare a titolo esemplificativo potrebbe essere legato al tema dei Piani per l’Eliminazione delle Barriere Architettoniche (PEBA), già obbligatori per legge, che si potrebbero applicare per parti di territorio e/o parti di città, dove, a fronte di una rinnovata normativa, si potrebbero arricchire di contenuti, strategici, regolativi e prestazionali, per affrontare non solo il superamento delle barriere fisiche in città ma anche per rendere parti di insediamento e/o spazi aperti più accoglienti, più sicuri, maggiormente attrattivi e inclusivi, il che significherebbe incorporare in una pianificazione integrata i temi della sicurezza in materia di prevenzione sismica urbana; i temi della pianificazione dei servizi e dei tempi della città (piano dei servizi e piano sociale); i temi legati alla rivitalizzazione sociale ed economica dei sistemi urbani; i temi dell’attrattività dei sistemi culturali, la pianificazione del verde e degli spazi rurali. Una pianificazione integrata che dovrebbe indicare la formazione di detti strumenti nella pianificazione territoriale e urbana ordinaria senza che tali contenuti costituiscano allegati tecnici o apparati settoriali al sistema di pianificazione: l’accessibilità dovrebbe far parte dell’ordinarietà della pianificazione, programmazione, progettazione.

Il sistema legislativo dovrebbe, nel panorama nazionale, costituire un quadro omogeneo di principi che possa superare la disomogeneità dei provvedimenti normativi regionali, disomogeneità che provoca differenti azioni, differenti comportamenti tra soggetti che risiedono su confini amministrativi diversi, ma con pari dignità e pari diritti.

Un principio che appare “ragionevole” nel procedere ad una revisione del sistema legislativo attento, ponderato e sistematico lo potremmo assumere da quanto indicato dalla “Convenzione Internazionale sui Diritti delle Persone con Disabilità”, quando all’ Articolo 5 – “Parità e non discriminazione” al comma 3 recita: “Al fine di promuovere l’eguaglianza e eliminare le discriminazioni, gli Stati Parte prenderanno tutti i provvedimenti appropriati, per assicurare che siano forniti accomodamenti ragionevoli”.  Dove per “Accomodamento ragionevole” si indicano le modifiche e gli adattamenti necessari ed appropriati che non impongano un carico sproporzionato o eccessivo, ove ve ne sia necessità in casi particolari, per assicurare alle persone con disabilità il godimento e l’esercizio, su base di eguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e libertà fondamentali.

Il lavoro di approfondimento che verrà svolto nell’apposito tavolo di lavoro dovrà in sintesi individuare i problemi e le criticità del sistema legislativo e normativo vigente, dovrà altresì prefigurare possibili soluzioni ed eventualmente segnalare i più opportuni accorgimenti da adottare a fronte del fatto che intervenire in una revisione legislativa complessa volta alla semplificazione e maggiore efficacia vuol dire anche far fronte ai potenziali rischi connessi all’aggiornamento medesimo in termini di creazione di vuoti normativi, ridondanze, sovrapposizione con leggi settoriali.

Un altro elemento di attenzione che mi sembra altresì necessario da porre in tale revisione legislativa è riferito ad un maggiore raccordo tra legislazione statale/regionale e raccomandazioni e/o direttive comunitarie, vista la Strategia europea sulla disabilità (2010-2020) verso Un rinnovato impegno per un’Europa senza barriere per le persone disabili — COM(2010) 636 def. Un raccordo che dovrebbe portare anche ad un maggiore allineamento tra legislazione e programmazione, quindi attuazione, di interventi già previsti e inseriti nei diversi programmi di finanziamento e sviluppo, come potrebbe essere quello del Programma di Sviluppo Rurale, che già contiene misure e interventi volti all’accessibilità, fisica e sensoriale, per lo spazio rurale e insediamenti connessi, ma sempre in un quadro disorganico.

Infine mi sembra altrettanto utile e preziosa una riflessione sulla dimensione della partecipazione, del controllo, del monitoraggio, affinchè si possa superare anche il limite di un sistema legislativo e normativo inapplicato, non condiviso, non partecipato. In questo senso appare prezioso il lavoro degli Osservatori, nazionale e regionali che si sono costituiti, che hanno efficacemente garantito livelli di partecipazione, comunicazione ed elaborazione.

Su queste linee di indirizzo si potrà avviare il tavolo di lavoro sulle Leggi che mi auguro possa proseguire il lavoro, già molto ricco, prodotto nel tempo, da tutti coloro i quali che se ne sono occupati prime e meglio di me. Grazie.

 

 

[1] Art. 32 L. 41/86

(…)

  1. Non possono essere approvati progetti di costruzione o ristrutturazione di opere pubbliche che non siano conformi alle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1978, n. 384, in materia di superamento delle barriere architettoniche. Non possono altresì essere erogati dallo Stato o da altri enti pubblici contributi o agevolazioni per la realizzazione di progetti in contrasto con le norme di cui al medesimo decreto.
  2. Per gli edifici pubblici già esistenti non ancora adeguati alle prescrizioni del decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1978, n. 384, dovranno essere adottati da parte delle Amministrazioni competenti piani di eliminazione delle barriere architettoniche entro un anno dalla entrata in vigore della presente legge.
  3. Per gli interventi di competenza dei comuni e delle provincie, trascorso il termine previsto dal precedente comma 21, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano nominano un commissario per l’adozione dei piani di eliminazione delle barriere architettoniche presso ciascuna amministrazione.

 

[2] Art. 24 comma 9 L. 104/92

  1. I piani di cui all’articolo 32, comma 21, della citata legge n. 41 del 1986 sono modificati con integrazioni relative all’accessibilità degli spazi urbani, con particolare riferimento all’individuazione e alla realizzazione di percorsi accessibili, all’installazione di semafori acustici per non vedenti, alla rimozione della segnaletica installata in modo da ostacolare la circolazione delle persone handicappate.

 

[3] “Progettazione universale” indica la progettazione di prodotti, strutture, programmi e servizi utilizzabili da tutte le persone, nella misura più estesa possibile, senza il bisogno di adattamenti o di progettazioni specializzate. “Progettazione universale” non esclude dispositivi di sostegno per particolari gruppi di persone con disabilità ove siano necessari.

 

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